申论写作材料：精细化推进旧城更新

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中国特色主义进入了新时代，我国经济已由高速增长进入高质量发展的新阶段。随着内外部环境的深刻变化，我国城镇化也逐渐步入由增量扩张转入存量提升的转型发展阶段，对衰退的城市空间进行再利用和复兴，将成为存量发展阶段的重要议题。习近平总书记多次强调，在城市建设中“要妥善处理好保护和发展的关系”“保留城市历史文化记忆，让人们记得住历史、记得住乡愁”。前不久国务院出台《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》指出，旧城改造是重大民生工程和发展工程，进一步表明，推进城市更新和开发建设方式转型，展现城市特色、延续历史文脉，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、促进经济社会高质量发展具有十分重要的意义。


我国旧城更新现状进展与成绩


我国改革开放后的快速城镇化进程中，曾走过推土机式的旧城改造之路，但在对“文脉断裂”“二次破坏”“千城一面”等弊端的批评和反思中，正在逐步实现从大规模改造到有机更新到“微改造”“微更新”的治理方式转变。在方式方法上，大拆大建已越来越少，模式从“拆改留”变为“留改拆”；在旧城遗产保护上，逐步实现了从静态保护向动态保护转变，从单一保护向整体保护转变；在实施机制上， 更加注重公众参与和多元合作伙伴关系，通过积极寻求现代生活方式与传统空间的共生，再现旧城的生机与活力。


1.全社会尤其年轻一代对旧城保护重视程度越来越高
随着经济社会加快发展和人民生活水平不断提高，人们对精神文化需求和城市品位要求越来越高， 旧城文化遗产维续、文脉传承的重要意义被认识、被重视。2013年中央城镇化工作会议上，习近平总书记提出要让城市在发展过程中“记住乡愁”，引发全社会关注度极大提升，保护意识明显增强。历史街区得到更多人青睐，“国风”元素正在引领流行趋势，受众主要是以90后为代表的年轻一代。2020年端午期间，有高达92.4%的游客体验了各类文化活动，其中游览历史文化街区的比例最高，达44.7%。

2.动态保护的方式方法已取得较好效果
旧城的文化遗产已不仅仅是“静态留存”的角色，而被视为地方发展的关键资源和衍生“新经济”的重要基础，保护与利用的关系被辩证看待。一批立足于文化价值传承、文化产业功能开发的旧城更新项目陆续实施，“历史街区+文化旅游”“老旧厂房+文化创意产业”发展模式蓬勃兴起，取得了较好的社会经济综合效益。

3.以微改造为代表的高品质发展态势显现
旧城更新开始朝向精细化、高品质发展，在华南、华东等发达地区，历史街区的“微改造”“微更新”已经成为非常重要的保护利用方式，包括整治修缮、局部拆建、功能置换、活化利用等小尺度、渐进式工作内容，且不再单一地注重建筑及形象的改善，而是从产业、功能、服务等全方位进行提升。例如广州永庆坊按照“微改造”理念，下“绣花功夫”对老旧建筑进行修复活化，已经成为了历史文化传承和当代都市生活融合的城市更新示范区；深圳南头古城正以“微改造”的方式，推进历史文化保护和特色风貌塑造，打造“湾区文化地标”。

4.多元参与的动力机制和治理体系正在构建
旧城更新的利益相关方繁杂， 各界始终抱有较高的社会监督力度和参与热情。在政府职能转变、遗产保护资金来源、相关方利益保障等多方面考量和要求之下，政府角色已从一元决策到逐步打开公众参与渠道，在保障公共利益的前提下，引导市场力量和居民参与。一是在资金投入和开发运营方面引入专业企业承办，例如广州永庆坊的改造方是万科；二是多地积极开展公众参与实践，例如北京以旧城东四南历史文化街区为试点，成立并培育了由居民、产权单位、专家、规划师、志愿者等多方构成的（东四南）“史家胡同风貌保护协会”，尝试以社会组织为平台汇集政策支持、社会资源和居民力量，建立起居民主动参与旧城更新和街区建设的自治机制。

5.新技术应用成为发展亮点和重要助力
新一代信息技术开始应用于旧城更新辅助决策，正在全面改变旧城更新与公众连接的方式。基于大数据技术方法创新、互联网数据的深入挖掘，旧城保护、规划及评价体系得到了进一步完善。例如北京白塔寺历史街区通过集成传感设备网络布局，可实现历史街区的温湿度、光照度、噪声、PM2.5、PM10 等城市环境感知数据，以及人车流、街景画面等城市行为感知数据的实时监测，辅助历史街区推进精细化保护与管理。存在的突出问题

现阶段我国旧城更新的理念及方法已取得了不小的进步，但成绩与问题并存。不少城市出现过度商业化的旧城更新，最终留下的只能是地方传统文化的扭曲以及文化产业的“泡沫化”和“空洞化”，同时忽视了原住民的重要性，原住民的利益无法得到合理表达而成为城市发展的“牺牲品”。旧城更新在快速发展中存在的问题具体包括以下几个方面：

1.文化原真性有所丧失
旧城文化遗产保护与传承的方式方法不够科学，导致文化原真性逐渐丧失。一是保护内容不完整、不系统，例如只保护了历史建筑表征，没有延续历史文化内涵，出现文脉断裂危险；二是对特色文化挖掘不多、认知不深，对文化遗产的历史源流、发展脉络缺乏全面系统了解，保护利用碎片化、浅表化；三是割裂了与原有社会的关联，大量原住居民外迁，被外地客商所取代，历史地区失去了传统的生活方式和习俗，也失去了文化的活态传承。

2.文化景观同质化明显

部分地区旧城更新的路径仍然较为落后，对古城镇、古建筑进行不恰当的包装改造，拆真建假、拆旧建新、拆小建大以及房地产开发的现象仍有发生，仿古商业街遍地开花。导致部分地区旧城、历史街区风貌雷同，文化景观同质化，地方特色消失。反映出重经济效益、轻文化内涵等深层次问题。

3.商业化开发较为严重
在旧城更新过程中，功能置换是历史建筑再利用的主要方式，但目前更新的产业业态多以简单的餐饮业、零售业为主，大部分历史街区的一般消费类业态超70%，已被开发成了“吃喝玩乐一条街”，所售商品、纪念品都类似，而文化相关产业比例仍然较低，占比约10%-15%。连锁型餐饮、零售业对文化遗产的价值展现非常有限，过多与当地文化无关的低端业态拉低了遗产区域的文化品位，影响了古城、历史街区的可持续发展。

4.相关法律法规滞后缺位
国家层面法律法规和政策体系还不完善，地方性法规或规章存在冗、杂、乱的现象。《中华人民共和国文物保护法》仅对文物建筑进行了规定，而未规制其他不被认定为文物的历史建筑的保护利用。《中华人民共和国城乡规划法》对城乡规划与建设过程中历史建筑保护利用问题进行了规定，但过于原则，可操作性不强。《历史文化名城名镇名村保护条例》法律效力弱，篇幅较短、细节较少，实施中难以落实。历史地段地块的出让、老宅等历史建筑交易也没有相应的法律法规来规范和约束，改造利用更是无法可依。

 5.旧城文化遗产传承面临后继乏人
一是传统传承链断层。随着社会的转型，部分年轻人不愿延续旧有生活模式或学习“老土”的传统技艺，为遗产家族传承等自发性传承带来诸多困难。二是社会性人才不足。各领域普遍缺乏文化遗产保护的社会性人才，其中政府、社会组织缺口最大。教育体制内与文化遗产相关的学科建设有待完善，高等院校培养输送专业人才的能力不足。值得关注的重要趋势

1.保护主体的多样化对旧城更新提出更高要求
我国城市发展正逐步由增量扩张迈入存量提升新阶段，城市更新中保护利用主体较原来增量规划时期种类更多，主体之间的差异化更明显，如当前更新中历史街区、老旧小区、工业遗产、“大遗址” 等各类型的保护主体越来越多。在保护主体差异性明显的同时，发展的需求也越来越多样化，为针对性、差异性开展旧城更新工作带来挑战。

2.“创造性转化创新性发展” 对旧城更新提出更高要求

党的十九大提出，要“推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展”。旧城的历史文化遗存，如何在活化利用过程中，既能保留文化遗产的原真性特色，又能满足用途及功能的变更，还能进行文化资源的创造性转化和创新性发展，尤其是避免文化资源的浅表性、庸俗化滥用，目前已成为政府、业主及居民社群共同的诉求，也是各地正在积极探索的重要领域。

3.城市竞争日趋激烈对旧城更新提出更高要求
全球城市之间展开竞争，成为当今时代的重要特征。各城市必须以独特的“地方特质”吸引全球有限的流动资金，而以旧城为代表的文化集聚区往往是地方特质的重要组成。中国城镇化进程和世界城市发展的大势赋予了旧城更新更为重要的意义。

4.社会公平与社会治理诉求对旧城更新提出更高要求
当前在旧城更新与城镇化进程同步时期，旧城更新面临外界经济社会与资源环境的多重压力， 包括社会公平的需求进一步加深。旧城更新涉及个体和集体利益，需要通过各种协商、共识去磨合不同立场的利益冲突，其在推进基层治理的社会学层面的积极意义将比其带来的经济效益更大且影响更深远。对策建议

1.加强城市文化遗产保护利用立法
对历史街区、历史建筑保护与利用加快立法，注重法律法规内容的细化，交易、改造、利用等都要有法可依。参照日本《文化财保护法》“事无巨细”的经验做法，对历史建筑修复、利用等作出详尽指引，对所在区域内构成整体历史风貌的各种要素制定保护整修要求， 为文化遗产保护列出详细的“保护清单”。

2.构建现代保护、运营、管理体系
一是建立多元化投入机制。鼓励社会力量、社会资本参与，借鉴意大利古建筑“领养人”保护方法、日本“有形文化遗产登记注册制度”等，加快旧城更新有关工作的社会运营管理创新，确保旧城的历史文化遗存有钱管、有人管。二是进一步强化政府监管职能。完善监管流程，实行动态监管，设立旧城更新有关市场主体违规违建“黑名单”制度，加大惩处力度，健全约谈、除名、问责等工作机制。三是形成政府与社会协同合作的保护管理模式。城市更新是长链条、多环节的，需要资本方、运营方、设计方及居民等多方合作携手。政府部门、市场部门、商家、社会团体与原住民之间要加快建立起合作机制，形成有效的治理合力。

3.创新完善精细化的旧城更新方式方法
一是文化性与时代性相结合，做好文化特色的内涵凝练与现代表达，重视文化场景、文化符号在旧城街区空间的运用。二是充分利用互联网、数字化技术，构建新技术综合运用体系、搭建多媒体交互平台、创作可视化产品等，在数字创意中对老城文化遗产进行保护利用。三是实施业态管控与引导，提高艺术家工作室、小剧场、创意商品等文化产业业态比例，支持引入更多主打文化创意和当地特色的业态，延续文化韵味。

4.扩大人才队伍
旧城更新中的文化资源保护、传承与利用关键在人。一是扶持传统传承人，政府可以给予更多的经济补贴和政策扶持，包括免税、提供免费场所等。二是加快大专院校人才培养和输送，推动政府、高校、企业、传承人团体多方合作， 设立联合研究培养基地。三是重视原住民作用，鼓励原住民参与文化遗产保护、传承与利用，成为文化遗产传承者、文化生态维系者、文化价值传播者。四是鼓励社会组织参与，培育发展一批专业性强、运作规范的社会组织，依托社会团体、专业机构增强文保力量、丰富文化活动。

5.推进公众参与和社会治理
借鉴我国台湾地区“社区营造”、日本“造乡运动”经验，建立公众参与机制，实现文化传承、经济活力和社会宜居性的同步提升。利用多种互联网数据平台辅助决策，包括保护规划公示与意见征询、文化遗产监督管理、相关舆情分析等，充分保护历史文化街区原住居民的合法权益，广泛接纳公众意见，使公众参与、基层治理和城市更新协同发展。（参考文献略）


作者姓名：郑 憩
作者单位：国家发展和改革委员会国际合作中心

文章来源：《中国发展观察》2020年第17期